La actual no es la única crisis por la que ha pasado la Unión Europea (UE), aunque si es y con mucho, la más grave de las que ha tenido. Todas las anteriores, salvando la crisis de los setenta, que fue económica, han sido crisis institucionales o si se quiere políticas. Estos fueron los casos de la fracasada Comunidad Europea de Defensa (1954), la Política de la silla vacía (1965) o el rechazo francés y holandés del Proyecto de Tratado sobre la Constitución Europea (2005); y por cierto, todas ellas provocadas por Francia. La actual crisis es de naturaleza diferente: es económica aunque provocada por factores políticos debido a la pérdida de vigor del proceso de construcción europea.
Como es bien sabido, la UE se forjó en los inicios de los cincuenta del pasado siglo con el tratado sobre el carbón y el acero que dio lugar a la CECA. Fue el inicio de un proyecto político para evitar que en el futuro se repitieran los frecuentes conflictos bélicos que habían sangrado a Europa (entre ellos, dos guerras mundiales en 20 años). Desde esas primeras piedras, se fue avanzando en el proyecto integrador hasta conseguir grandes cosas, entre ellas, un mercado interior que, a pesar de sus deficiencias, ha funcionado relativamente bien.
El siglo XX se cerraba con la creación de la Unión Económica y Monetaria (UEM), en 1999, un matrimonio multilateral cuya ruptura significaría la ruina de Europa y la vuelta a los conflictos de esta gran familia a la que todavía le une más los intereses que los afectos. La UEM ha funcionado sin mayores problemas hasta mediados de 2007, la UE era vista desde el exterior como un bloque económico sólido y consolidado. La actual crisis ha puesto de manifiesto sus muchas debilidades, nos ha enseñado que la Eurozona es un área de integración monetaria incompleta y carente de unión económica.
Al no existir una verdadera unión económica, la UE carece de un presupuesto federal que merezca tal nombre, lo que le impide hacer frente a la crisis. Han de ser los Estados los que de forma más o menos coordinada -más bien menos-, hagan frente a la misma. La imagen de bloque económico que inicialmente ofrecía la Eurozona, se ha roto: son los Estados, dependiendo de su solidez económica, los que tienen crédito internacional.
Apareció la prima de riesgo-país, que había estado oculta hasta que Grecia, con sus falsedades estadísticas (a las que directa o indirectamente contribuyeron, a través de Goldman Sachs, algunos de los hoy supuestos salvadores de Europa: Mario Draghi, Presidente del BCE; Mario Monti, Presidente del gobierno italiano; y Lukás Papadimos, Presidente del gobierno griego), la hizo visible a finales de 2009. Actualmente cada Estado obtiene financiación en los mercados internacionales en función de su credibilidad internacional: Grecia, Portugal e Irlanda, la han perdido; España e Italia, la están agotando; mientras que Alemania, que la conserva y acrecienta, se financia casi a coste cero. Y todo esto despierta recelos, enfrentamientos e insolidaridad entre los Estados de la Eurozona.
El papel que está jugando el BCE en la crisis, es reducido: sus limitadas competencias le impiden actuar con contundencia. De todas formas, es la única institución comunitaria que está dando la cara con cierta autoridad en la crisis y está evitando males mayores. El BCE no es un prestamista de último recurso ni tampoco supervisa directamente el sistema financiero de los Estados. Su principal función es controlar la inflación actuando a través de una serie de instrumentos, entre ellos el tipo de interés básico. En fin, el BCE no es todavía un verdadero banco central a diferencia de la Reserva de Federal de EE.UU. o de otros bancos centrales nacionales.
La gran debilidad del modelo económico de la UE, radica en la carencia de una fiscalidad propia. Y no es fácil articularla puesto que este ámbito es de competencia nacional y cualquier decisión que tome el Consejo sobre el mismo ha de hacerlo por unanimidad, lo cual requiere de un consenso previo entre los Estados.
Al no existir una fiscalidad supranacional, ha habido que recurrir a instrumentos de control presupuestario de los Estados con el fin de garantizar el buen funcionamiento de la Eurozona. El primero de ellos fue el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC, lo de crecimiento se añadió a instancias de Francia pero sin contenido alguno), un mecanismo multilateral de control de déficits y endeudamiento de los Estados de la Eurozona que fue creado en 1997 y que ha servido de bien poco puesto que ha sido sistemáticamente incumplido, incluso por su proponente: Alemania. Con la crisis económica de 2008, al PEC se han añadido otros dos nuevos instrumentos, aun pendientes de entrar en vigor: el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) y el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG). Ninguno de ellos despierta entusiasmo, sino más bien profundos recelos, porque ambos preconizan la austeridad presupuestaria sin prever con claridad medidas para el crecimiento.
El MEDE, también conocido como fondo de rescate permanente, que sustituye al provisional actualmente en vigor al que se han acogido los Estados ya rescatados –Grecia, Irlanda y Portugal- fue acordado por Decisión 2011/199/UE, de 25 de marzo de 2011. Pudo encajarse en el Tratado de Lisboa haciendo uso del procedimiento extraordinario previsto en el mismo y por el cual se modificó el Art. 136 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). El MEDE es un fondo financiero constituido por los Estados de la Eurozona –con las mismas participaciones en que lo hacen en el BCE-, con un capital inicial de 700.000 millones de euros distribuido siete millones de acciones con un valor nominal de 100.000 euros cada una. Este fondo puede proporcionar financiación a los Estados de la Eurozona que amenacen insolvencia y que no puedan obtenerla de forma normal en el mercado. Es decir, un Estado puede recurrir al MEDE cuando ya está desahuciado internacionalmente; pero la contrapartida que se le exige es la someterse a un duro plan de ajuste y de supervisión de las instituciones de la UE (y en su caso del FMI, si también interviene como prestamista). El MEDE es un mecanismo muy rígido que, por ejemplo, obligaría a España a someterse a un plan de rescate integral para resolver un problema puntual como es el caso de Bankia -y de otras entidades financieras con problemas similares-, que podría resolverse actuando únicamente sobre dicho sector. En fin, la imagen que proyecta el MEDE es la de un asilo en el que los Estados ricos de la Eurozona meten a sus hermanos pobres para que, con su propio dinero y penalidades, purguen sus culpas y las ajenas.
Por su parte, el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG), también conocido como pacto presupuestario o de estabilidad, tiene por finalidad última constitucionalizar –estrechando sus límites- el denostado PEC: que los Estados sean rigurosos en el control (del déficit) de sus cuentas públicas. Se adorna con otros atributos tales como que la Eurozona avance decididamente hacia una unión económica más estrecha y una mayor coordinación entre los Estados de sus políticas económicas. Lo realmente novedoso del TECG es la de ser un tratado internacional de carácter intergubernamental del que forman parte 25 de los 27 Estados de la Unión (todos, excepto la República Checa y el Reino Unido), que entrará en vigor cuando haya sido ratificado por un mínimo de 12 Estados (a diferencia de los tratados comunitarios, no se requiere de la unanimidad). La falta de entendimiento entre los Estados, ha impedido, a diferencia del MEDE, que se incorpora en el Tratado de Lisboa. No obstante, se somete al mismo y prevé su inserción futura en dicho Tratado, lo que será sumamente complicado de articular; por dicha razón, no crea instituciones propias, excepto la de Presidente de la Cumbre del Euro que presidirá sus reuniones informales. Es complementario del MEDE al condicionar la concesión de asistencia financiera a la estabilidad presupuestaria.
Estos mecanismos de control presupuestario, junto con las intervenciones del BCE inyectando liquidez al sistema financiero o comprando deuda pública esporádicamente en los mercados secundarios, son parches de urgencia para luchar contra la crisis. En modo alguno permiten afirmar que con ellos se avance hacia una auténtica UEM, porque la pata fiscal continua estando en manos de los Estados.
¿Y qué habría que hacer?. A corto plazo, tratar de superar la crisis con los instrumentos actualmente disponibles (BCE, MEDE y TECG), incluso bordeando sus límites legales para hacerlos más operativos. Una vez encauzada la situación económica, avanzar, ya con mayor sosiego, por otras vías de más calado. El esquema a seguir es sencillo de exponer pero su materialización es muy complicada porque los Estados no están dispuestos a dar los pasos necesarios. En síntesis y en mi opinión, serían los siguientes:
En primer lugar, como no puede existir una verdadera unión económica y monetaria sin una política fiscal también supranacional, habría que crear una autoridad económica, lo que equivale a decir un auténtico gobierno político de la Unión (elegido democráticamente). Y estas son palabras mayores para un proceso de tan corta historia. Pero tendrá que llegar o de lo contrario el problema actual se perpetuará y no se podrá avanzar.
En segundo lugar,crear una fiscalidad supranacional potente. Ello pasaría por atribuir a la Unión competencia en exclusiva sobre al menos los cuatro grandes impuestos: personas físicas y jurídicas, entre los directos; y sobre el IVA e impuestos especiales, entre los indirectos. La recaudación podría continuar siendo estatal y los mecanismos de control, inspección y distribución de los ingresos entre la Unión y los Estados, admite muchas modalidades. De esta forma se terminaría con la ficción de la armonización impositiva y con los corralitos del privilegio fiscal, y no del tipo de los que anuncia el alarmista Krugman.
En tercer lugar, crear un verdadero presupuesto común de carácter federal, que podría situarse entre el 10 y el 20% del PIB de la Unión, poniendo fin a la actual limitación del presupuesto legalmente equilibrado y a la incapacidad de la Unión para emitir deuda pública. En estas condiciones sí puede tener sentido establecer una regla de oro fijando, por ejemplo, los límites máximos del 3% del PIB de la Unión para el déficit del presupuesto de la misma y de los Estados; y del 60% del PIB para el endeudamiento. En este contexto, podrían preverse plazos razonables y flexibles –sin dejar de ser riguroso en su cumplimiento- a los Estados que actualmente superen los límites establecidos por el PEC –en el caso de España, por ejemplo, podría llegar hasta 2020-, incluso recurriendo al MEDE, al que habría de revestirlo de una cara más amable.
En cuarto lugar, completar las competencias que le faltan al BCE. En esencia, la de convertirlo en prestamista de última instancia y en supervisor del sistema financiero europeo (que también habría que unificarlo), en su caso en colaboración con los bancos centrales de los Estados de la Eurozona.
En quinto lugar y en contrapartida, atribuir a la Unión aquellas competencias que se pueden resolver mejor desde su ámbito que desde los Estados (principio de subsidiaridad): añadir a las actuales, las de defensa, seguro de desempleo, sanidad universal comunitaria y otras que se estimen pertinentes.
¿Encajaría esta reforma en un Tratado de Lisboa modificado por el procedimiento ordinario?. Legalmente es posible y deseable pero poco factible. El Reino Unido -y tal vez algún otro Estado- la rechazaría activando las líneas rojas en salvaguardia de su soberanía y de los paraísos fiscales.
Siguiendo la vía ya abierta por el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG), una alternativa podría ser la de suscribir un nuevo tratado (éste sí, constitucional), que inicialmente debería incluir a todos los Estados de la Eurozona y mantenerlo abierto a todos los demás miembros de actual la Unión que desearan hacerlo (y del que lógicamente quedarían excluidos el Reino Unido y la República Checa). Al tiempo de ratificar el nuevo Tratado, los Estados irían renunciando voluntariamente -siguiendo la vía establecida por el de Lisboa-, a la actual Unión, con el fin de evitar conflictos legales con los Estados que permaneciesen en la misma. A falta de mejor nombre, a esa nueva Unión la denominaría Unión Europea de Estados (UEE), cuyo marco institucional debería ser también modificado profundamente, incluso en su denominación y funciones.
La UEE, ofrecería credibilidad internacional y podría establecer unas buenas relaciones con sus vecinos: con los miembros de la EFTA, Reino Unido, Turquía, Ucrania, etc., entre otros. Y siguiendo la experiencia del actual Espacio Económico Europeo (EEE), establecer con ellos una zona de libre cambio que contemplase una amplia participación en el mercado interior, pero no en otras políticas ni en las instituciones de la UEE.
