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LIBROS
Ignacio Sánchez-Cuenca / Catarata / 192 págs

La impotencia democrática. Sobre la crisis política de España


Los resultados electorales del 20 D han traído de nuevo a la actualidad el principal mensaje de este libro: España sufre una crisis política grave. Todos los indicadores políticos de opinión pública (satisfacción con la democracia, confianza en las instituciones, apoyo a la Unión Europea, valoración del Gobierno y la oposición, etc.) están en mínimos históricos. Además, los escándalos de corrupción contribuyen al deterioro de la situación. El mismo autor ha explicado lo que sigue en la prensa.
Redacción 25 de mayo de 2016 Enviar a un amigo
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Portada del libro de Sánchez Cuenca
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Son muchos quienes piensan, como escribió en esta obra hace casi dos años el profesor Ignacio Sánchez-Cuenca que el problema es de orden institucional y que se arreglará, por tanto, mediante reformas institucionales, cambiando el sistema electoral, la regulación de los partidos o la estructura territorial del Estado. El problema de las explicaciones institucionales es que otros países europeos, con instituciones distintas, sufren problemas políticos muy parecidos a los de España. Por eso, en este libro se defiende una visión distinta. La crisis política tiene que ver sobre todo con la impotencia democrática del poder político ante los problemas de la economía. Los ciudadanos perciben que hay injusticias graves en el reparto de los sacrificios económicos. Sin embargo, los gobiernos, cada vez más limitados por instituciones no electas (como el Banco Central Europeo), no tienen capacidad para corregir dichas injusticias. Así, el porvenir político que dibuja la crisis es el de un régimen liberal y tecnocrático, con formas residuales de democracia (a nivel local o regional en todo caso), en el que las libertades y los derechos fundamentales estarán garantizados gracias al Estado de derecho, pero en el que no habrá autogobierno político.mas residuales de democracia (a nivel local o regional en todo caso), en el que las libertades y los derechos fundamentales estarán garantizados gracias al Estado de derecho, pero en el que no habrá autogobierno político.

El desplome de la economía ha despertado una profunda desafección de los ciudadanos hacia la política. Frente a los que piensan que se trata de una crisis institucional, Ignacio Sánchez-Cuenca, profesor de Ciencia Política, director del Instituto Carlos III-Juan March de Ciencias Sociales y colaborador de infoLibre, sostiene que la raíz del mal está en la impotencia democrática del poder político ante los problemas de la economía. infoLibre ofrece un adelanto de su último libro, La impotencia democrática, un relato sobre la crisis política en España que Libros de la Catarata publica el próximo viernes:

"La crisis económica, a veces llamada la Gran Recesión, comenzó en el otoño de 2008. En aquellos momentos era impensable que en 2014 tuviéramos niveles de paro por encima del 25%, jóvenes españoles con formación yéndose al extranjero a buscarse la vida, una tasa de crecimiento anémica, la Administración y el Estado de Bienestar en proceso de desguace, una deuda pública cercana al 100% del PIB y el mayor nivel de desigualdad de la Unión Europea. 

También era difícil imaginar que la clase política y, sobre todo, los dos grandes partidos, iban a ser rechazados por buena parte de la ciudadanía. Para un segmento mayoritario de la opinión pública, los bancos pueden tener un alto grado de responsabilidad en el desencadenamiento de la crisis, pero son los políticos quienes no son capaces de sacarnos del agujero en el que estamos sumidos. Este juicio es tanto más llamativo cuanto que en marzo de 2008, en las elecciones generales celebradas justo antes de la crisis, el PSOE y el PP obtuvieron entre ambos el 83,8% del voto válido, el máximo de nuestra historia democrática reciente. En aquel año, la opinión pública española era una de las que más alta valoración tenía de los partidos políticos en las encuestas europeas, y era también una de las más satisfechas con su democracia.

Da vértigo echar la vista atrás y comprobar lo mucho que ha cambiado el país. En 2008 España era todavía un país admirado internacionalmente. Estábamos viviendo un ciclo de crecimiento económico muy prolongado, iniciado en 1994, que nos llevó a superar a Italia en renta per cápita y a aproximarnos a Francia. Habíamos fortalecido la red de infraestructuras, con inversiones masivas en autovías, trenes de alta velocidad, puertos y aeropuertos. Nuestro país era una potencia mundial en energías renovables. Algunas de nuestras grandes empresas tuvieron una expansión internacional impresionante. A partir de 2004, con la formación de un gobierno del PSOE, se inició un periodo de crecimiento enorme del gasto público en I+D. Por lo demás, la deuda pública llegó a estar por debajo del 40%, en cifras muy inferiores a las de la media europea, y el Estado tuvo superávit fiscal por primera vez en democracia. España se puso a la vanguardia en materia de derechos civiles y sociales. Fuimos uno de los primeros países en aprobar una ley de matrimonio homosexual. El país recibió, entre 1990 y 2010, cinco millones de inmigrantes, que venían atraídos por la prosperidad sin fin, y consiguió integrarlos, de una u otra forma, evitando el surgimiento de movimientos xenófobos. El paro bajó del 10%. Los españoles cosechaban grandes éxitos internacionales en deportes, cine, gastronomía, literatura e incluso en ciencia. En fin, el país iba como un cohete.

El 24 de septiembre de 2012, The New York Timespublicaba una crónica sobre la vuelta del hambre a España, acompañado por un reportaje fotográfico escalofriante con el título Hambre y austeridad en España. Ese mismo periódico, el más influyente del mundo, colocaba en su portada el 4 de mayo de 2013 una historia sobre La Muela, un municipio de 5.000 habitantes a menos de 25 kilómetros de Zaragoza. La periodista Suzanne Daley eligió La Muela como muestra de todo lo que había ido mal en España. La alcaldesa de la localidad, María Victoria Pinilla, su marido, su hijo, un concejal y 16 técnicos y empresarios fueron detenidos en 2009, en la llamada Operación Molinos. Pinilla y su familia habían amasado una fortuna de más de 20 millones de euros en una gestión disparatada de especulación urbanística. El caso llamó la atención de la periodista norteamericana por los excesos que se cometieron: la corporación municipal de La Muela se embarcó en proyectos faraónicos como la construcción de una plaza de toros cubierta, un centro deportivo con capacidad para 25.000 espectadores, un aviario y dos museos, uno sobre el aceite y otro sobre el viento. Alguno pensará que hay algo de justicia poética en la decisión de la alcaldesa de dedicar un museo al viento.

¿Cómo reconciliar las dos Españas de estos últimos años, la que quería comerse el mundo y la que hoy es incapaz de consensuar un proyecto de futuro? Hemos pasado de una etapa de euforia a otra de depresión, de una fase de extroversión orgullosa a otra de introversión vergonzante y melancólica.

Una forma muy tentadora de encajar ambas percepciones del país pasa por concluir que la fase de crecimiento fue un espejismo, una pompa de jabón que tenía que explotar. España, según esta tesis, ha despertado del ensueño y se ha dado de bruces con la realidad. Y se ha encontrado con que nada aprovechable queda de todo aquello. Urbanizaciones fantasma, aeropuertos sin uso y trenes de alta velocidad que atraviesan el país sin apenas pasajeros: ese es el desangelado legado de los años del dinero fácil. Este tipo de análisis ha dado lugar a un resurgimiento del regeneracionismo de factura “noventayochista”. Lo que la crisis ha dejado al descubierto, según esta visión, son caracteres nacionales que nos impiden tener las instituciones y las economías de los países europeos avanzados: una ilustración insuficiente, el cainismo hispánico, la primacía de los particularismos, una pesada herencia católica, el desprecio a la legalidad, etcétera. Se trata de explicaciones que recurren a la cultura y a la moralidad para dar cuenta de nuestro desgraciado presente. Su manifestación más emblemática es el reciente libro de Antonio Muñoz Molina Todo lo que era sólido, que ha cosechado gran éxito de público y crítica (Antonio Muñoz Molina, Todo lo que era sólido, Madrid, Seix Barral, 2013. Publiqué una crítica dura de este libro, con el título Ideas gaseosas sobre la solidez, en la revista tintaLibre, 5, julio-agosto, 2013, pp. 50-51. El libro defiende algunas tesis verdaderamente sorprendentes, como la de ligar la crisis económica a la memoria histórica y a la descentralización territorial del país). Una característica general de este tipo de enfoques es su profundo “provincianismo”, en el sentido de que se abren y se cierran con España, sin pararse a considerar, ni por un momento, que otros países, con sociedades e instituciones muy distintas de las nuestras, están sin embargo sufriendo dificultades parecidas a las que tenemos aquí.

A partir de este discurso noventayochista sobre los males seculares de la patria, han surgido multitud de propuestas regeneracionistas: basta asomarse a las páginas de opinión de El País para encontrarse con ellas a diario. El formato se repite cansinamente: el autor comienza realizando un diagnóstico sombrío del estado de la nación para, a continuación, presentaruna letanía de reformas que España “tiene que” acometer si quiere superar sus problemas (Entre otros muchos posibles, valgan estos dos ejemplos: Guillermo de la Dehesa,¿Una segunda transición?, El País, 2/2/2013; Jonás Fernández, España está por reformar, El País, 24/12/2013). “Hay que” reformar la administración, “hay que” reformar la justicia, “hay que” reformar el sistema educativo, “hay que” reformar la estructura del Estado, “hay que” reformar el funcionamiento de los partidos, y así hasta el agotamiento.

Muchos de los regeneracionistas parten de un relato común sobre las razones que nos han llevado hasta aquí. En síntesis, dicho relato es este: tras la muerte de Franco, las fuerzas políticas del régimen y de la oposición pactaron unas reglas de juego que favorecían la estabilidad de los gobiernos, según queda reflejado, entre otros aspectos, en el fuerte componente mayoritario de nuestro sistema electoral, que propicia un bipartidismo imperfecto, y en la naturaleza constructiva de la moción de censura, en la que el primer ministro solo cae si un candidato alternativo obtiene apoyos suficientes. La apuesta por la estabilidad suele explicarse como una reacción comprensible ante la fragilidad de los gobiernos que se formaron durante el periodo de la Segunda República. A causa del diseño constitucional de 1978, en España se consolidaron dos grandes partidos, que han tenido un poder enorme en el sistema. Esos partidos han ido “colonizando” nuevos territorios, lo que ha generado un elevado grado de politización de muchas instituciones del Estado, incluyendo los niveles superiores de la Administración, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial y muchos de los organismos reguladores, así como las cajas de ahorros. Todo ello ha favorecido prácticas corruptas, pues el sistema funciona con poca transparencia y no hay instrumentos adecuados de control de la acción de los partidos. Al mismo tiempo, el proceso de descentralización ha generado patologías similares en cada una de las 17 comunidades autónomas, con sus correspondientes elites regionales. La crisis económica, continúa el argumento, ha sacado a relucir las limitaciones de las instituciones nacionales y del Estado autonómico. Si a todo esto se suma la crisis de legitimidad del sistema, tal y como se manifiesta en la falta de confianza de los ciudadanos en las instituciones y los partidos, no queda más remedio que decretar elfin de una etapa.

Llegados a este punto de inflexión (no otra cosa quiere decir el término “crisis”), son legión quienes optan por una refundación del régimen democrático de 1978. Tales empeños adoptan dos formas. En sus versiones más extremas, frecuentadas por el movimiento 15-M y por los partidos a la izquierda del PSOE, se concluye que nada tiene arreglo en el seno del régimen vigente, por lo que hay que poner el contador a cero, es decir, hay que ir a una situación constituyente en la que se definan unas nuevas reglas de juego que superen para siempre el régimen de la transición, el de la Constitución de 1978. En sus versiones más moderadas, la apuesta consiste en someter al país a un tratamiento de choque mediante reformas institucionales y económicas (las famosas “reformas estructurales”), siempre dentro del terreno de juego que define la Constitución, que debe ser modificada, pero de acuerdo con los procedimientos establecidos al efecto. Entre tales reformas institucionales se incluirían la del sistema electoral, la del funcionamiento interno y financiación de los partidos, la de la independencia de la justicia y la de la modernización de la Administración.

En este libro soy más bien escéptico sobre muchas de las propuestas regeneracionistas. No es que no crea que la corrupción es un problema gravísimo de la democracia española: desde luego que lo es. Igualmente, estoy convencido de que hay margen para mejorar la racionalidad del sistema autonómico. Ahora bien, tiendo a desconfiar de las reformas institucionales que circulan en el debate público sobre la crisis por varias razones. En primer lugar, muchos de los análisis que he podido leer pecan del “provincianismo” al que me he referido antes con respecto al libro de Muñoz Molina: hacen una lectura exclusivamente española de los problemas políticos que quieren corregir, sin sacar consecuencias ni extraer lecciones de la experiencia comparada. Es crucial, sin embargo, y así voy a insistir una y otra vez en las siguientes páginas, entender que si otros países atraviesan problemas parecidos de insatisfacción con la democracia y desconfianza hacia los partidos, la causa no puede estar en lo que es específico de cada país, sino, más bien, en aquello en lo que son similares. Resulta imprescindible, para caracterizar con precisión nuestra crisis, elevar la vista más allá de nuestras fronteras. Con todo, el debate en España sigue siendo, en lo esencial, un debate introspectivo, con muy pocas referencias a lo que sucede en otros países europeos. Curiosamente, esto no sucede en los análisis económicos, pues todo el mundo da por supuesto que la evolución de las principales magnitudes económicas solo puede interpretarse a la luz de lo que sucede en el resto de Europa.

En segundo lugar, buena parte de los problemas que sufre el país no depende tan solo, ni siquiera principalmente, de las reglas institucionales. Hay algo de ingenuo en la idea de que basta cambiar las reglas para que las personas modifiquen su comportamiento. La historia está llena de ejemplos de reformas institucionales que no tuvieron efecto alguno o que tuvieron efectos muy distintos a los previstos originalmente. Las patologías políticas españolas pueden proceder en parte de un mal diseño institucional, pero hay también otros factores, de naturaleza social, que se pasan por alto en las propuestas regeneracionistas. Por poner una ilustración que desarrollo en el capítulo 2, en el caso de la corrupción hay explicaciones institucionales, relativas al funcionamiento de los partidos y la politización de la Administración, pero hay también explicaciones sociales: sabemos que aquellos países cuyos ciudadanos tienen bajos niveles de información política tienden a desarrollar mayor corrupción. La información política de la gente, medida por ejemplo a través de la circulación de periódicos en la población, no es algo que pueda determinarse a golpe de BOE. El cambio en una variable como esta solo puede producirse de forma gradual, en el medio y largo plazo.

En tercer lugar, es frecuente en las propuestas regeneracionistas encontrar un elemento de oportunismo político: se trata de aprovechar la crisis económica para justificar reformas institucionales que no guardan una relación clara con dicha crisis. Puesto que toda crisis es una oportunidad para el cambio, son muchos quienes en este contexto pretenden conseguir apoyos para moldear el país según sus principios ideológicos. Es como si en los malos momentos todo el mundo buscara arrimar el ascua a su sardina. De hecho, algunas de las reformas que se propugnan son perfectamente razonables, pero lo eran también hace 10 años, cuando todavía no había llegado la crisis económica. Lo que resulta intelectualmente deshonesto es presentar las reformas políticas como la condición necesaria para superar la crisis. Quien desee que las reformas políticas se lleven a cabo debería justificar su posición con razones políticas, sin apelar de forma tramposa a las supuestas consecuencias milagrosas que tendrán sobre la economía.

Finalmente, creo que los diagnósticos de los que parten los regeneracionistas, aun siendo correctos en buena medida, resultan insuficientes y parciales. Por una parte, llama la atención que rara vez presten atención a la dimensión distributiva de la crisis económica, perdiendo de vista que esta crisis tiene consecuencias muy distintas sobre los países y, dentro de cada país, sobre las distintas clases sociales. Por otra, debe recordarse que hay una dimensión específicamente europea en la crisis política. Uno de los problemas principales, si no el principal, es que la pertenencia al euro estrecha muchísimo el margen de maniobra de los gobiernos, lo cual no puede sino generar una enorme frustración en la ciudadanía. A mi juicio, la impotencia de los gobiernos en el área euro es una de las causas del descrédito de la política en estos tiempos. Y eso, me temo, es algo que no cabe arreglar mediante la clase de reformas que defienden los regeneracionistas.

Portada

Frente a las lecturas regeneracionistas de la crisis, en este libro trato de ofrecer una interpretación distinta, que parte de un principio absolutamente obvio, pero que, sorprendentemente, suele pasarse por alto en muchos análisis: la crisis política está estrechamente ligada a la crisis económica. La naturaleza exacta de esa relación, no obstante, es muy compleja de analizar, pues los vínculos entre ambas crisis se dan a varios niveles. En el nivel más básico de todos, la gente rechaza la política tradicional por los malos resultados económicos. No hace falta suponer un razonamiento muy sofisticado por parte de los ciudadanos, en virtud del cual estos atribuyen una responsabilidad directa a los políticos por la tasa de paro y la ausencia de crecimiento económico: sencillamente, cuando la tasa de paro se dispara y hay tanta gente sin ningún horizonte laboral, cunde el desánimo y la irritación, que se canalizan hacia los políticos. Los ciudadanos, desde este punto de vista, no toleran que el paro se desborde, da igual si está en manos de los políticos o no solucionar el problema. Y lo mismo vale para el empobrecimiento de amplias capas de la población, los desahucios, la pobreza energética, la desnutrición infantil y otros problemas sociales que han surgido durante la crisis: todos ellos constituyen una razón muy poderosa para que el ciudadano se sienta fuertemente decepcionado con la política.

En un segundo nivel, la crisis económica tiene un efecto indirecto sobre la política: no son ahora los resultados económicos, sino la manera insatisfactoria en la que el poder político aborda el problema lo que acaba generando una crisis de legitimidad del sistema. Como argumento, en el capítulo 3 de este libro hay una percepción muy extendida, que cruza todo el espectro ideológico, de que la distribución de costes y sacrificios durante la crisis ha sido profundamente injusta. No todo el mundo ha pagado igual: la crisis se ha cebado con los más vulnerables. Y no solo eso: quienes mayor responsabilidad han tenido a la hora de desencadenar la crisis no son precisamente quienes más han pagado por ello.

Por un lado, los trabajadores que han perdido su empleo han sido, sobre todo, los de menor cualificación (en los primeros años de la crisis, fundamentalmente del sector de la construcción, luego ya en todos los demás). Se ha producido asimismo una disminución importante de renta disponible que ha afectado más a quienes menos ingresos tenían. Ha habido además subidas fiscales importantes que han repercutido especialmente en los asalariados. En el otro extremo, tenemos que ha aumentado el número de millonarios en España; no se ha reducido el fraude fiscal, el grueso del cual corresponde a grandes empresas y grandes fortunas; y el Estado ha perdido del orden de 40.000 millones de euros en ayudas al sector financiero que no recuperará jamás, mientras que no ha habido rescate alguno a las familias en bancarrota o a las víctimas de las preferentes.

Quizá la ilustración más lacerante de la injusticia de la crisis sea la de los desahucios. Los bancos son asistidos o rescatados por el sector público mediante préstamos blandos del Banco Central Europeo (BCE), avales del Estado e inyecciones de capital, pero esos mismos bancos se muestran inmisericordes con la situación desesperada de muchas familias que no pueden seguir pagando la hipoteca al perder el trabajo uno o varios de sus miembros, procediéndose al desahucio de sus viviendas ante la pasividad de los gobiernos, primero el de José Luis Rodríguez Zapatero y luego el de Mariano Rajoy. El divorcio entre la ciudadanía y sus representantes es máximo en este caso. Es importante subrayar que el gobierno de turno no puede refugiarse en constricciones económicas o en imposiciones por parte de instituciones supranacionales: dentro del pequeño margen de acción que conservan los ejecutivos europeos, la regulación de la ley hipotecaria es uno de ellos. Por eso mismo resulta tan desmoralizador, desde un punto de vista democrático, la ceguera y falta de sensibilidad de PP y PSOE ante esta cuestión.

La percepción de injusticia tiene un efecto deletéreo sobre el sistema político. El contrato social gracias al cual funciona la política democrática queda cuestionado cuando los ciudadanos consideran que la otra parte, el Estado, no ha actuado en el interés general de la población, sino en el interés de los poderosos y las grandes corporaciones. En otros tiempos, una injusticia tan manifiesta podía provocar la rebelión de la ciudadanía y la quiebra del sistema político. En tiempos más pacíficos, sin embargo, la gente se desentiende de la política institucional, generándose un clima de desafección como el que se observa en los países europeos que han sufrido más con la crisis.

Hay un tercer nivel en el que la crisis económica se traslada a la política: la crisis ha sacado a relucir la impotencia del poder político ante los intereses financieros, las fuerzas de la globalización y, en el caso específico de la Unión Europea, la pérdida de soberanía de los gobiernos en beneficio de instituciones no representativas de naturaleza tecnocrática. Desde que la crisis global de los países desarrollados mutó en una crisis de deuda en la Unión Europea, hemos visto las consecuencias dramáticas del conjunto de decisiones equivocadas que tomaron los gobernantes europeos a propósito del euro en los años noventa. El euro, lejos de promover la convergencia de las economías europeas, ha provocado más bien su divergencia, produciéndose una ruptura en dos bloques: el de los países acreedores (con Alemania a la cabeza) y el de los países deudores (los países mediterráneos más Irlanda). Las políticas de ajuste que se han impuesto a los países deudores para satisfacer los intereses de los acreedores han sido un rotundo fracaso. Tras años de recortes y reformas estructurales, la economía se ha hundido, produciéndose una caída de los ingresos públicos superior en muchos casos al monto de los recortes, lo que ha provocado que los déficit apenas bajen o incluso suban (como en España), que se dispare la deuda pública, que el paro esté en niveles altísimos y que aumente la pobreza y la desigualdad.

Los países deudores han sido intervenidos (Grecia, Irlanda, Portugal, Chipre) o se han impuesto soluciones de gobierno tecnocrático (como en Italia con Mario Monti). El episodio más elocuente sobre el respeto al principio democrático durante la crisis de la deuda europea tuvo lugar en los primeros días de noviembre de 2011, cuando Yorgos Papandréu convocó un referéndum popular sobre las condiciones de un nuevo préstamo a Grecia: los centros de poder europeos reaccionaron con verdadera indignación por el atrevimiento, que ponía en cuestión toda la arquitectura política de la austeridad, y al poco tiempo Papandréu se vio obligado a retirarse y dar paso a un nuevo gobierno. En España no ha sido necesario ni el rescate ni la interferencia política, pues los dos gobiernos, el del PSOE primero y el del PP después, han cumplido como alumnos aplicados las exigencias procedentes de las instituciones europeas, con los resultados económicos que a la vista están.

Quizá lo más humillante en términos políticos haya sido que países que, al menos en teoría, son soberanos y se organizan democráticamente, dependieran enteramente del favor del BCE, institución no democrática que se ha erigido durante la crisis en el verdadero soberano europeo. Los gobiernos nacionales de los países con mayores necesidades de financiación externa han sido marionetas en manos del BCE, que decidía si les ayudaba o no en función de una extraña mezcla de dogmatismo ideológico e intereses económicos de los países acreedores. De forma muy esquemática: el BCE ha interpretado los problemas de la prima de riesgo en los países endeudados como resultado de desequilibrios internos de estos países, sin tener nunca en cuenta los incentivos que el diseño defectuoso del área euro generaba para que los inversores financieros atacaran la deuda pública de los Estados con mayor déficit de cuenta corriente.

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