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Ante el referéndum 1976, en su informe del desarrollo 2017

Banco Mundial relata cómo las elites franquistas restringieron su poder para restaurar la democracia

Comparativa de las élites en España y en otros países. Banco Mundial

En diciembre de 1976, un año después de la muerte del general Francisco Franco, que había ocupado el poder desde la década de 1930, se llevó a cabo en España un referéndum para introducir una reforma política que permitiría a los partidos políticos proscriptos participar abiertamente en la vida política del país. Para sorpresa de muchos, las Cortes Generales —el Parlamento de España, dirigido por miembros designados por Franco— permitieron este referéndum, a pesar de que restringiría su poder.
Redacción 28 de septiembre de 2017 Enviar a un amigo
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Los analistas,  según cuenta también el Banco Mundial en su informe anual, dedicado a  la gobernanza y las leyes, han sostenido que los miembros de las Cortes aceptaron el referéndum porque este se encontraba dentro del marco normativo vigente, que debían proteger. El general Pita Da Veiga, conservador, ministro de Marina y amigo personal de Franco, declaró públicamente: “Mi conciencia está tranquila porque la reforma democrática se hará desde la legalidad franquista”. Sin embargo, la misma legalidad franquista que Da Veiga elogiaba llegaba a su cenit, debido precisamente a esa reforma, que recibió un apoyo público abrumador: el 97,4 % de los españoles votó a favor y acudió a votar el 77 % del padrón.

Tal como ocurrió en la transición española, las élites suelen optar por restringir su propio poder. Los cambios en las “reglas del juego” a menudo reflejan los resultados de negociaciones en que las élites actúan en beneficio propio. Aunque parezca contradictorio, las reformas que hoy en día limitan el ejercicio arbitrario del poder pueden ser necesarias para que las élites mantengan o incrementen su poder, o brinden protección contra la pérdida de poder en el futuro. Las instituciones formales —que representan el pasaje de los acuerdos informales a las reglas establecidas— pueden aumentar la credibilidad de los compromisos, superar los problemas de coordinación entre los miembros de las élites y fortalecer la estabilidad de las negociaciones de esos grupos. En los casos de las transformaciones exitosas a largo plazo, los miembros de las élites se han adaptado a las circunstancias cambiantes generando instituciones más idóneas, accesibles y orientadas a la rendición de cuentas, y estas mismas instituciones han ayudado a promover el desarrollo.

Para mantener su propio poder e infuencia, las coaliciones de responsables de la toma de decisiones pueden tener incentivos para ampliar la arena de negociación de las políticas, incorporando nuevos actores a los órganos decisorios formales y aumentando la rendición de cuentas ante otras élites (rendición de cuentas horizontal). Aunque se prefieren las coaliciones pequeñas, las élites pueden optar por ampliarlas para mejorar la estabilidad cuando aumentan las posibilidades de incorporar nuevos actores a instituciones creíbles que canalicen los cuestionamientos y puede ser menos costoso que reprimirlos, y ampliar el espacio formal de rendición de cuentas puede ayudar a generar compromisos internos que faciliten el consenso.

Institucionalizar la rendición de cuentas ante los ciudadanos (rendición de cuentas vertical) —por ejemplo, mediante la introducción de elecciones o reformas electorales— también puede constituir una estrategia racional de la élite para mantener los privilegios, sobre todo frente al aumento de las demandas de la élite contraria. Cuando surgen divisiones entre los miembros de una élite, la introducción de mecanismos de rendición de cuentas verticales puede aumentar el poder de negociación de una facción. Asimismo, cuando los movimientos de ciudadanos “de abajo hacia arriba” amenazan los intereses de las élites, estas pueden optar por introducir mecanismos de rendición de cuentas verticales preven- tivos para responder a las demandas sociales antes de que dicha presión alcance un punto crítico. En Europa, durante el siglo xix, la ampliación del sufragio fue pre- anunciada por la amenaza de revolución y disturbios sociales en forma de actividad revolucionaria en los paí- ses vecinosy huelgas en el país de origen35.

Si bien las élites suelen elegir reglas que les permitan mantener su posición de poder, en ocasiones —cuando reconocen la existencia de amenazas a su dominio continuo— pueden adoptar reglas que restringen su propia in uencia a modo de reaseguro político. Esperan, así, que esas normas se apliquen no solo a ellas, sino también a sus sucesores. La tendencia a adoptar instituciones cohe- sivas y restrictivas aumenta con la posibilidad de que el Gobierno en funciones sea reemplazado. Se trata de una variante institucional del “velo de la ignorancia” de John Rawls: diseñar instituciones sin saber si uno estará sujeta a ellas o las dominará en el siguiente período36. La transparencia scal, por ejemplo, ata de pies y manos no solo a las élites actuales, sino también a las futuras. Esta lógica coincide con las medidas adoptadas en algunos estados de México: si bien tras el cambio político de 2000 y, más recientemente, en 2016 se fortalecieron las leyes de acceso a la información y de transparencia a nivel federal, era más probable que dichas leyes se sanciona- ran a nivel estatal cuando los partidos de la oposición eran más fuertes y había mayor rotación en las o cinas ejecutivas.

Los líderes también pueden impulsar cambios pro- movidos por las élites resolviendo problemas de coordi- nación o transformando las preferencias y creencias de los seguidores. Los líderes transaccionales utilizan diversas tácticas y estrategias de negociación para promover la coordinación entre los miembros de la élite y lograr resul- tados positivos (soluciones que favorezcan a todas las partes). Modifican los incentivos de otras élites teniendo en cuenta quién gana y quién pierde con el tiempo. Resol- viendo los problemas relacionados con la información y la coordinación a través de estrategias políticas, pueden ayudar a encontrar puntos de acuerdo entre los partidos en con icto sin tener que modi car normas ni preferencias. En la década de 1960, los acuerdos, las negociacio- nes, las amenazas y las lisonjas —estrategia política— del presidente de Estados Unidos, Lyndon Johnson, ayuda- ron a que el Congreso de ese país superara su aversión natural al riesgo y sancionara leyes de derechos civiles, lo que constituye un claro ejemplo de liderazgo transac- cional. Asimismo, los líderes transformacionales pueden, efectivamente, modi car las preferencias de las élites o ganar seguidores moldeando creencias y preferencias. Toman la iniciativa a la hora de coordinar las normas y pueden generar grandes cambios en la sociedad modi- cando el entorno en el que se desarrolla la política, a menudo reduciendo la polarización de las élites. En los años noventa, Nelson Mandela proyectó una imagen de Sudáfrica basada en el carisma y la persuasión moral, uti- lizando símbolos poderosos para motivar e inspirar a sus conciudadanos durante la transición hacia un régimen alejado de las políticas de apartheid del país. 

Los acuerdos internacionales sobre integración eco- nómica pueden generar compromisos creíbles de que los actores internos llevarán adelante reformas económicas. El éxito del proceso de integración de la Unión Europea demuestra el poder de este tipo de estímulo. Los futuros países miembros deben modi car reglas internas para cumplir con las 80 000 páginas de regulaciones que integran el acervo comunitario de la Unión Europea. En el caso de los países que decidieron emprender esos cam- bios, los bene cios económicos potenciales de ingresar a la Unión Europea compensaron la pérdida de autono- mía en áreas especí cas, y las élites aprovecharon los bene cios de la adhesión para vencer la resistencia a las reformas exigidas. Asimismo, en los países miembros, la adhesión ayudó a modi car los incentivos de las élites alterando el poder relativo de los actores locales, dado que algunos partidos se bene ciaron mucho más que otros. Mientras tanto, el ingreso a la Unión Europea con- tribuyó a la consolidación institucional de las antiguas dictaduras en la periferia europea, como Grecia, Portugal y España en los años ochenta. Asimismo, jugó un papel importante en la transición en Europa central y oriental tras la eliminación de los regímenes comunistas en las décadas de 1990 y 2000. 

Como parte del Informe sobre el desarrollo mundial 2017, el Banco Mundial, en colaboración con el Instituto V-Dem, ha realizado estudios especializados con el n de generar indicadores transnacionales que permitan estudiar comparativamente los grupos que tienen el poder de negociación y la forma en que ejercen esta in uencia. Los estudios abarcan más de 100 años de datos en 12 países pertenecientes a seis regiones. Los datos ayudaron a identi car la manera en que la distribución de las élites se relaciona con la estructura nacional del poder de negociación y la formulación y aplicación de las leyes que rigen el ejercicio del poder.

El estudio revela que la identidad de los actores incuyentes dentro de una coalición de élite gobernante que decide las polí- ticas a nivel nacional di ere considerablemente según el lugar, el momento y el área temática. Por ejemplo, si bien las autoridades ejecutivas nacionales forman parte de la coalición de élite gober- nante en los 12 países analizados a 2015, los demás actores varían de manera signi cativa tanto en número como en representatividad . Con excepción de la Federación de Rusia, Rwanda y Turquía, donde la autoridad ejecutiva nacional monopo- liza la toma de decisiones, la coalición gobernante en los demás países estudiados es bastante variada. Por ejemplo, en Bolivia está compuesta por legisladores, élites de partidos políticos, Gobiernos locales, sindicatos y organizaciones de la sociedad civil.

Las élites gobernantes también di eren dentro de los países a lo largo del tiempo. En la República de Corea, durante el régimen de Park (1963-79), el poder de negociación de los actores militares, los actores de la burocracia y los actores económicos se incrementó de manera sostenida. La transición a la demo- cracia después de 1987 redundó en el fortalecimiento de los nuevos actores (en especial, de los partidos políticos, de los legisladores y del Poder Judicial), pero los actores económicos y de la burocracia mantuvieron su alta cuota de poder. Por el contrario, en Brasil se observó un nivel mucho mayor de volatilidad en la composición de las élites dominantes, sobre todo antes de la década de 1990.


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