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Informe sobre el desarrollo mundial 2017. La gobernanza de las leyes

Portada del Informe 2017

¿Por qué no suelen adoptarse ni implementarse políticas sensatas, cuidadosamente diseñadas? Cuando se adoptan e implementan, ¿por qué a menudo no generan resultados en materia de desarrollo, como seguridad, crecimiento y equidad? ¿Y por qué perduran algunas políticas de cientes? En el Informe sobre el desarrollo mundial 2017: La gobernanza y las leyes, subtítulo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017,se abordan estas cuestiones fundamentales, que constituyen el eje central del desarrollo.
Redacción 28 de septiembre de 2017 Enviar a un amigo
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La elaboración y la implementación de políticas no se dan en el vacío. Por el contrario, tienen lugar en escenarios políticos y sociales complejos, donde individuos y grupos con poder desigual interac- túan en un marco de reglas cambiantes mientras de enden intereses contrapuestos. En este informe, el proceso de estas interacciones se denomina gobernanza y el espacio en el que tienen lugar estas interacciones, arena de negociación de las políticas. Lo que en verdad importa para lograr e cacia es la capacidad de los actores para comprometerse y su disposición a cooperar y coordinar para alcanzar objetivos socialmente deseables. Sin embargo, los actores que negocian y los que se ven excluidos, así como las barreras que impiden el ingreso en la arena de negociación de las políticas, deter- minan la selección y la implementación de políticas y, en consecuen- cia, su impacto sobre los resultados en términos de desarrollo. La exclusión, la captura y el clientelismo son manifestaciones de las asimetrías de poder que generan di cultades para lograr la seguri- dad, el crecimiento y la equidad.

La distribución de poder en la sociedad está determinada, en parte, por la historia. Aun así, hay margen para introducir cambios positivos. En este informe se señala que la gobernanza puede mitigar, e incluso eliminar, las asimetrías de poder para generar intervenciones normativas más e caces que permitan lograr mejo- ras sostenibles en materia de seguridad, crecimiento y equidad. Esto ocurre cuando se modi can los incentivos de quienes ocupan el poder, cuando se recon guran sus preferencias en favor de resultados satisfactorios y cuando se tienen en cuenta los intereses de participantes anteriormente excluidos. Estos cambios pueden ser producto de negociaciones entre élites y de una mayor partici- pación ciudadana, así como del apoyo de los actores internaciona- les a las normas que fortalecen las coaliciones orientadas a la implementación de reformas. 

A más de 70 años de la Conferencia de Bretton Woods, donde se crearon el Banco Mundial y el Fondo Mone- tario Internacional, la comunidad internacional sigue reconociendo que promover el desarrollo sostenido requiere tener seriamente en cuenta los determinantes básicos relacionados con la gobernanza. Para avanzar en el futuro será necesario un nuevo marco y nuevos instru- mentos analíticos para sacar provecho de las crecientes pruebas de lo que ha dado o no ha dado resultados.

Las políticas no se producen en el vacío. Por el contrario, se producen en escenarios sociales y políticos complejos en que las personas y los grupos con poder de negociación desigual interactúan en un marco de reglas cambiantes en defensa de intereses contrapuestos. En este informe se muestra que tener en cuenta cómo la distribución de poder en la arena de negociación de las políticas permite a las instituciones promover e cazmente el compromiso, la coordinación y la cooperación, o les impone restricciones al efecto, es fundamental para garantizar el progreso hacia el logro de la seguridad, el crecimiento y la equidad.

Los informes sobre el desarrollo mundial anteriores han dilucidado cómo resolver algunos de los problemas más difíciles en las principales esferas del desarrollo, como el empleo, la igualdad de género y la administración del riesgo. Este Informe sobre el desarrollo mundial es parte de una trilogía de informes recientes, que también inte- gran el de 2015, titulado Mente, sociedad y conducta, y el de 2016, titulado Dividendos digitales, en los que se examina la manera en que las autoridades pueden hacer un uso más pleno de los instrumentos conductuales, tecnológicos e institucionales que aumentan la e cacia del Estado para promover el desarrollo. El presente informe comienza por reconocer que políticas como las encaminadas a fortalecer los mercados laborales, superar las barreras de género o preparar a los países para encarar perturbaciones suelen ser difíciles de introducir y aplicar porque algunos grupos de la sociedad que se bene cian del statu quo pueden ser su cientemente poderosos como para resistir las refor- mas necesarias para romper el equilibrio político. En consecuencia, las reformas e caces no consisten solo en“mejores prácticas”. Requieren la adopción y la adaptación de formas institucionales para resolver los problemas concretos relacionados con la credibilidad de los compro- misos y la acción colectiva que se interponen en el camino de la búsqueda de un mayor desarrollo.

Tres principios rectores

En el Informe sobre el desarrollo mundial 2017 se proponen tres principios sencillos de orientación para quienes están considerando reformas. Primero, es importante re exionar no solo sobre la forma que deberán tener las instituciones, sino también sobre las funciones que las instituciones deben desempeñar, es decir, re exionar no solo sobre la forma de las instituciones sino también sobre sus funciones. Segundo, es importante pensar que, si bien el fomento de la capacidad es importante, cómo usar la capacidad y dónde invertir en ella dependen del poder de negociación relativo de los actores, es decir, se debe re exionar no solo sobre el fomento de la capaci- dad, sino también sobre las asimetrías de poder. Tercero, es importante pensar que para lograr el Estado de derecho, los países primero deben fortalecer las distintas funcio- nes de la ley para aumentar la contestabilidad, cambiar los incentivos y recon gurar las preferencias, es decir, re exionar no solo sobre la ley en el papel sino también sobre el papel de la ley (cuadro 2).

Cuando se encara un problema de políticas concreto, ¿qué signi can estos principios en la práctica? En este informe se señalan cuatro ideas clave. En el recuadro 13 se presenta una hoja de ruta simple de diagnóstico para incorporar estas ideas más concretamente en la progra- mación para el desarrollo en un esfuerzo por aumentar la e cacia.

El primer desafío es determinar los problemas fun- cionales básicos. Los métodos de diagnóstico deberán centrarse en los problemas especí cos relacionados con el compromiso, la coordinación y la cooperación que se interponen en el camino de la consecución de resultados sociales positivos, y en la forma en que las asimetrías de poder en la arena de negociación de las políticas limitan estas funciones. Además de las limitaciones que se con- sideran comúnmente, como la capacidad física y admi- nistrativa, las políticas también pueden ser ine caces si los grupos con su ciente poder de negociación no tienen incentivos para procurar su aprobación o aplicación. 


 

Tener en cuenta las asimetrías de poder signi ca cen- trarse en políticas aplicables (aunque no siempre sean ideales) que puedan generar avances incrementales hacia el crecimiento inclusivo y el desarrollo equitativo.

El segundo desafío consiste en identi car los diferen- tes mecanismos de cambio que pueden ayudar a recon - gurar la arena de negociación de las políticas para ampliar el conjunto de políticas que pueden aplicarse. En lugar de dar por sentado el entorno existente para la formulación de las políticas, los reformadores analizarían cómo elimi- nar las limitaciones existentes para ampliar el espacio de lo que es políticamente viable. Los diferentes mecanismos de cambio pueden contribuir a este giro. Al estudiar la con- testabilidad en la arena de negociación de las políticas, los reformadores tendrían en cuenta que los incentivos, así como las preferencias y las creencias de los actores, son importantes para entender qué mecanismos son viables.

El tercer desafío es determinar las intervenciones o los cambios pertinentes en las reglas para encarar de la mejor manera los problemas funcionales especí cos. Al re exionar sobre las posibles reformas de políticas, será útil que los actores consideren tres “niveles” de reglas51. Las reglas de primer nivel, o R1, se re eren a políticas especí cas (por ejemplo, el porcentaje de presupuesto asignado a la atención de la salud). Las reglas de nivel medio, R2, se re eren a estructuras organizativas, como la independencia del Poder Judicial y del banco central. Las reglas de nivel alto, R3, se re eren a “reglas sobre el cambio de las reglas”, a saber: el derecho constitucional y electoral. Aunque, sin duda, no puede dejar de conside- rarse la “forma” de las políticas, también es fundamental re exionar sobre su “función”. Por ejemplo, más allá de lo que dice una regla scal, ¿es creíble el compromiso con ella? Algunos problemas funcionales pueden requerir una combinación de reformas a los tres niveles de reglas. Por último, al diseñar y evaluar las políticas, prever que habrá oposición y considerar posibles consecuencias no deseadas debe ser parte del proceso (recuadro 14). Particularmente, al re exionar sobre la evaluación, debe entenderse que la trayectoria puede no ser lineal y, por lo tanto, la evaluación requiere métodos complejos. Prever el cambio de equilibrio de poder en el proceso de reforma 

En el presente informe se sostiene que la e cacia de las políticas no puede entenderse únicamente desde un punto de vista técnico; también es necesario considerar el proceso mediante el cual los actores negocian el diseño y la aplicación de políticas en un régimen institucional concreto. La coherencia y la continuidad de las políticas a lo largo del tiempo (compromiso), la armonización de las creencias y preferencias (coordinación), así como la obser- vancia voluntaria y la ausencia de comportamientos oportunistas (cooperación) son las principales funciones institucionales que in uyen en la e cacia que tendrán las políticas. Pero, ¿qué signi ca eso en el caso de políticas especí cas?

En el grá co 13.1 se presenta una manera de re exionar sobre políticas especí cas que incluye los elementos que pueden aumen- tar las probabilidades de e cacia. Este “ciclo de e cacia de las polí- ticas” comienza con la de nición clara del objetivo por lograrse y la realización posterior de varios pasos bien especi cados:

Paso 1. Diagnosticar. Identi car el problema funcional básico (com- promiso, coordinación, cooperación).

Paso 2. Evaluar. Identi car la naturaleza de las asimetrías de poder en la arena de negociación de las políticas (exclusión, captura, clientelismo).

Paso 3. Focalizar. Determinar el punto o los puntos de entrada per- tinentes de la reforma (contestabilidad, incentivos, preferencias y creencias).

Paso 4. Diseñar. Determinar el mejor mecanismo de intervención (R1, R2, R3).

Paso 5. Aplicar. Determinar cuáles son los principales interesados necesarios para crear una coalición para la aplicación (élites, ciuda- danos, actores internacionales).

Paso 6. Evaluar y adaptar. 

Las conclusiones iniciales del informe se analizaron también en diversas conferencias y talleres, como las reuniones anuales de 2015 de la Asociación Americana de Ciencia Política; la Conferencia Anual del Banco Mundial 2015 sobre África: Cómo Hacer Frente a los Con ictos y las Situaciones de Fragilidad en África, organizada por la Universidad de California en Berkeley; la Conferencia Anual del Banco Mundial 2015 sobre Economía del Desarrollo; el XXVIII Congreso Anual de la Sociedad Italiana de Economía Pública, Gobernanza y Desarrollo: El Caso de las Empresas con Conexiones Políticas en Europa y Asia Central (en colaboración con la O cina del Economista Principal del Banco Mundial, Europa y Asia central); la conferencia Implementación del ODS 16: ¿Una Versión Mejorada de la Buena Gestión Institucional o Nuevas Oportunidades para Apoyar la Gestión Democrática?, organizada por el Instituto Alemán de Desarrollo; la Semana Internacional de la Sociedad Civil 2016; la Conferencia Internacional Desigualdad: Tendencias, Causas y la Política de Distribución (2016), organizada por la Fundación Friedrich Ebert Stiftung; el Taller Internacional de Políticas sobre la Gobernanza y las Leyes, organizado por la GIZ; la reunión de la Comunidad de Práctica Pensar y Trabajar Políticamente organizada en 2016 por el Fondo Carnegie para la Paz Internacional; el simposio sobre derecho Cuentas Claras: Gobernabilidad para el Crecimiento con Equidad en América Latina y el Caribe (en colaboración con la O cina del Economista Principal del Banco Mundial, América Latina y el Caribe); la Semana de la Ley, la Justicia y el Desarrollo del Banco Mundial 2015, y la Conferencia Académica de World Justice Project sobre Estado de Derecho, Estado de No Derecho y Orden Social, organizada por la Universidad de Stanford. Muchas universidades patrocinaron diversos eventos para presentar comentarios sobre el informe, a saber: la Universidad Ateneo de Manila, la Universidad Cornell, la Universidad de Beijing, la Universidad de Columbia, la Universidad de Derechos y Ciencias Políticas de China Oriental, la Universidad de la República (Montevideo), la Universidad de Leiden, la Universidad de los Andes (Bogotá), la Universidad de Oxford, la Universidad Renmin y la Universidad Torcuato Di Tella (Buenos Aires).

Antes de enviar la versión preliminar del informe al Directorio del Banco Mundial, se realizó una consulta pública sobre la tercera versión preliminar. El equipo publicó dicha versión en Internet y se contactó especí camente con un conjunto de asociados clave en la comunidad del desarrollo para solicitarles su opinión. Posteriormente, recibió e incorporó los comentarios, las críticas y las sugerencias de los miembros de la sociedad civil, los círculos académicos y los grupos de estudio. 


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