lunes,6 diciembre 2021
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La investigación en la UE no contribuye a la convergencia

Transitar por Eurolandia
Este artículo trata de poner de manifiesto que tal y como están diseñados los programas de investigación que financia la UE, éstos no contribuyen a la convergencia entre los Estados; por el contrario, incrementan la divergencia entre los mismos. Las diferencias en términos per cápita de los recursos empleados en investigación entre los Estados, son incluso mayores de las que existen en renta.
Como es sabido, el Tratado sobre la Comunidad Europea de la Energía Atómica (más conocida por EURATOM), que entró en vigor en 1958, tuvo por finalidad la coordinación de la investigación entre los Estados para el uso pacífico de la energía atómica. Por lo tanto, el interés comunitario en este campo se limitó inicialmente a este subsector de la energía. Dos décadas después, la Comisión se interesó por extenderla a otras áreas y puso en marcha el programa ESPRIT (European Strategic Programme for Research in Information Technologies), que se inició en 1984 cuando todavía esta materia permanecía al margen de las competencias de la entonces Comunidad Económica Europea (CEE).

 

Fue el Acta Única Europea (AUE) de 1987, el primero de los tratados que incorporó la investigación al ámbito de las competencias de la CEE ya con operatividad en todas sus vertientes. En buena parte ello se debió a la crisis de los setenta que había originado en este campo un considerable retraso de las Comunidades Europeas en relación con sus dos competidores más directos: Estados Unidos y Japón. Dicho retraso no era sólo resultado de una menor atención financiera de los Estados a sus programas de investigación, sino y muy especialmente, de su fragmentación en un contexto internacional de creciente globalización.

 

La reflexión más profunda que hasta esos momentos se había hecho, tuvo lugar en 1993 con la publicación, por la Comisión, del Libro blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo. En este trabajo se señalaba que: “En la actualidad el mundo está asistiendo a una mutación de los sistemas de producción, la organización del trabajo y las pautas de consumo cuyos efectos van a ser comparables a los de la primera revolución industrial. Esta mutación se debe al desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación. En concreto, las tecnologías digitales están haciendo posible, con un rendimiento muy alto, la integración de la transmisión de datos e información (sonido, texto e imagen) en único sistema de comunicación”. La Comisión detectaba que en la investigación comunitaria existían tres grandes problemas: el primero, una insuficiencia de recursos (públicos y privados) destinados a la misma; el segundo, una falta de coordinación de los programas estatales entre sí y de éstos con los comunitarios; y el tercero, la pobre explotación que se hacía de los resultados obtenidos (medido por el número de patentes).

 

El vigente Tratado de Lisboa (TL), que dedica a la de Investigación y desarrollo tecnológico y espacio el título XIX del TFUE (Arts. 179 a 190), incluye este ámbito en el de las competencias compartidas entre la UE y sus Estados; y más concretamente, entre las competencias no concurrentes, al que también pertenecen la Cooperación al desarrollo y la Ayuda humanitaria. Es decir, una política que puede ser desarrollada tanto por la Unión como por los Estados (a diferencia de las competencias compartidas concurrentes que si las desarrolla la Unión, no pueden hacerlo los Estados).

 

Hay que señalar otra diferencia importante, en este caso entre los programas de investigación que financia la Unión y las grandes políticas de gasto de ésta, como son la agraria y la de cohesión. Tal diferencia consiste en que mientras en estas últimas los gastos se distribuyen por Estados con arreglo a unas cuotas de reparto que se negocian en la aprobación de los correspondientes marcos financieros plurianuales, los de investigación tienen carácter competitivo; esto es, la Comisión los adjudica a los proyectos que considera más idóneos, con independencia del país que los lidere. En principio, esta fórmula parece sensata y seria razonable que se extendiese al conjunto de las políticas de la Unión; sin embargo, ello requeriría que el grado de desarrollo entre los Estados fuese bastante similar; pero al no ser así, dicha competitividad a quien más beneficia es a los Estados más ricos, que son los que tienen más tradición y cuentan con recursos suficientes para financiar la parte que les corresponde (la financiación de la Unión oscila entre el 50y 100%, dependiendo de los casos). Por dicha razón, seria necesario, entre otros requisitos, que los Estados cuya renta per cápita no alcanzase un determinado umbral no tuviesen que aportar ninguna financiación propia para concurrir a los programas comunes de investigación.

 

Otra de las novedades que introduce el TL es la de incorporar a su contenido el Espacio Económico de Investigación (EEI), más conocido por European Research Area (ERA), que fue creado en 2001 en el contexto de la Estrategia de Lisboa del año 2000. El EEI es una plataforma -que se espera completar en 2014- que tiene por objeto crear las condiciones apropiadas para mejorar la investigación a escala comunitaria para darle más potencia y difusión. Su finalidad es clara: tratar de realizar un uso más racional de la infraestructura y de los recursos científicos tanto físicos como humanos y financieros. Para ello es necesario crear redes que permitan incrementar los intercambios y coordinar la información en dicho espacio con el objeto de mejorar su eficiencia. En fin, el EEI tiene por objeto constituir en la UE una zona de investigación sin fronteras, una especie de mercado interior de la investigación, mediante la agrupación y coordinación de los recursos disponibles a escala de la Unión.

 

Los esfuerzos que viene realizando la Unión en el campo de la investigación –como en tantas otras políticas-, son tan significativos como limitados. Baste señalar que el total de recursos que destina el presupuesto común a la I+D+i no alcanza el 5% del total de los gastos de los Estados de la Unión en dicho campo. Por consiguiente, son los Estados los que financian y gestionan la práctica totalidad de los recursos destinados a la investigación y en muchos de ellos con una fuerte participación privada. Por esta razón, sin excluir otras, es difícil que se consigan los objetivos previstos, como ya ocurrió con la Agenda de Lisboa que, con un optimismo desmedido, la Comisión recomendó que se destinase a investigación un 3% del PIB de la Unión con el fin de convertir su economía en la más competitiva del mundo en 2010. Lejos de ello, el total de gastos en I+D + i de la Unión solo pasó del 1,85% del PIB en el año 2000 al 1,9% en 2008 y al 2% de 2011; y en lugar de convertirse en el área más competitiva, ha pasado a ser la que mayor crisis actualmente tiene en el mundo.

Globalmente consideradas, las inversiones de la Unión en investigación aparentemente no difieren considerablemente de las que realiza Estados Unidos: 256.631 y 296.000 millones de euros, respectivamente, en 2011. Sin embargo, en términos per cápita sí existe una gran diferencia: 510,5 euros frente a 950; esto es, la UE invierte en investigación por habitante el 53,7% de Estados Unidos. Pero el problema real no es solo de cantidad sino de las diferencias abismales que existen entre los Estados de la Unión, que superan con mucho a las que se dan en renta per cápita. Como puede apreciarse en la Tabla adjunta, en la que se han seleccionado una serie de países de la Unión, en 2011, el gasto per cápita en I+D+i de Suecia era 47 veces mayor al de Bulgaria. Mientras que los países nórdicos tales gastos superan con creces el 3,5% del PIB, en Bulgaria, Chipre, Grecia y Rumania, ni tan siquiera alcanzan el 0,5%. España, por ejemplo, que ocupa el último lugar en investigación entre los Estados desarrollados de la Unión, emplea aproximadamente un 60% de la media per cápita de ésta (en 2011, 307,3 euros frente a 510,5); de los 5.700 millones de euros totales (financiación pública y privada) que España destinó en 2000, se pasó a 14.701 en 2008, el máximo histórico alcanzado; a partir de ahí comenzó a descender, sobre todo la financiación pública -eso sin contar que una buena parte de lo presupuestado no se ejecuta-, de forma que si el descenso no ha sido aun mayor se ha debido al incremento de la inversión privada. Así, pues, ni en sus mejores años, el gasto público en investigación en España ha rebasado 1,4% del PIB.

 

Es obvio que con tales diferencias entre Estados y con una política competitiva como es la que nos ocupa, la convergencia que pretende el EEI no se conseguirá nunca. No deja de resultar curioso que mientras a los países periféricos se les han impuesto –por los propios socios de la Unión- unos recortes sin límites en sus gastos públicos que han afectado considerablemente a la inversión en investigación, los Estados más ricos han  incrementado esta rúbrica. De manera que la brecha en el gasto en investigación entre Estados de la Unión, lejos de reducirse, no ha cesado de incrementarse. Se da la paradoja que en tanto los Estados del Sur y del Este, que son los más afectados por la crisis, están llegando a la indigencia social por los severos recortes de todo orden en su estado de bienestar, los ricos del Centro y del Norte la han superado en buena parte gracias al incremento de su inversión en investigación. Esta es la realidad actual y no parece que las cosas vayan a cambiar en un futuro inmediato por la sencilla razón de que, aparte que la escasa incidencia que tiene el presupuesto de la Unión en gastos en investigación, la mayoría de los proyectos que financia revierten sobre los países más ricos, que son los que tienen capacidad para pagar la parte que les corresponde. En suma, la política de investigación de la Unión es una de las más injustas e insolidarias de todas las que ésta gestiona. Difícilmente puede existir competencia allí donde no hay recursos.

 

Actualmente se está debatiendo el programa marco de investigación para 2014-2020, que será dotado con unos 80 mil millones de euros para el conjunto del  periodo. Lo hace en el contexto de la Estrategia Horizonte 2020, en la que la investigación constituye, como es razonable, uno de sus elementos centrales. La Comisión nuevamente propone como objetivo una inversión en I+d+i del 3% del PIB a escala de la Unión, esta vez bajo el eslogan: Unión por la innovación. Se pretende que un tercio de la misma sea financiado por el sector público y los dos tercios restantes por el privado; de lograrse, se estima que el PIB de la UE se podría incrementar en dicho periodo en unos 800 mil millones de euros y que se podrían crear 3,7 millones de nuevos empleos. Pero tampoco se cumplirá en la mayoría de los Estados porque con unos recursos tan escasos por parte del presupuesto de la Unión y tan pésimamente distribuidos por Estados, la previsión suena a discurso hueco.

Gasto en investigación en la UE y en algunos de sus Estados(euros por habitante)
 
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Media Unión Europea
384,9
387,4
396,9
411,2
438,5
462,9
481,2
474,2
491,8
510,5
Suecia
:
1.186,3
1.161,6
1.178,4
1.295,5
1.259,8
1.341,0
1.136,6
1.270,8
1.389,0
Dinamarca
863,2
901,8
907,2
941,3
998,5
1.077,7
1.223,8
1.282,0
1.311,3
1.337,4
Finlandia
929,8
961,3
1.006,5
1.045,3
1.096,2
1.183,0
1.296,3
1.274,1
1.302,7
1.332,7
Luxemburgo
:
949,8
984,0
1.023,4
1.201,3
1.242,4
1.279,0
1.256,9
1.178,3
1.187,5
Austria
580,9
622,4
644,7
735,2
765,5
829,1
907,4
895,2
953,3
983,2
Alemania
647,3
660,8
666,0
675,6
713,0
746,9
809,2
817,2
855,1
901,4
Holanda
543,1
565,0
582,4
599,3
622,9
632,2
640,2
631,3
657,1
738,0
Francia
562,1
558,8
573,0
577,1
599,5
617,5
641,6
664,6
670,6
690,6
Bélgica
504,4
500,0
519,8
531,5
563,8
600,6
638,7
642,1
658,7
690,0
Reino Unido
516,4
483,8
499,8
528,1
563,4
601,0
526,2
471,3
495,5
495,9
Italia
256,2
257,7
263,5
266,8
286,5
308,3
318,6
319,9
325,2
325,9
España
175,6
197,1
211,3
236,9
270,0
300,0
324,7
318,2
317,2
307,3
Portugal
99,6
98,0
106,0
114,1
150,1
186,1
243,5
260,1
258,4
240,4
Rumania
8,4
9,3
10,8
15,1
20,6
30,3
37,6
25,9
26,7
30,7
Bulgaria
10,3
11,3
12,7
13,7
15,7
18,2
21,8
24,3
28,5
29,3
Fuente: Eurostat

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