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CEPAL, 37º periodo de sesiones, 2018, la Habana

La ineficacia de la desigualdad

Redacción
"La desigualdad no solo tiene consecuencias económicas, sino también políticas, sociales y culturales. Tiende a reproducir sociedades fragmentadas, con baja interacción social, limitada confianza recíproca, débil sentido de pertenencia, acotada percepción de proyectos comunes y poca propensión a la colaboración y a la valoración y defensa de los bienes públicos. Esto se manifiesta en diversos ámbitos de las relaciones sociales, como el de la violencia y el respaldo a la democracia".

Esos ámbitos “reflejan el poder de disgregación de las instituciones excluyentes en las sociedades de la región”, resalta en su texto la obra de CEPAL, cuyo capítulo sobre “Violencia y democracia” recuerda que “América Latina y el Caribe no es solo la región más desigual del mundo, sino también la más violenta —medida por la tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes— si se excluyen áreas en guerra o conflictos armados. Aunque es una región de paz, en la que no existen enfrentamientos bélicos entre países y donde los conflictos armados internos han ido finalizando mediante negociaciones políticas, los homicidios dolosos alcanzan números mayores que los que corresponderían a su grado de desarrollo económico, político y social.

En 2015, la tasa mundial de homicidios fue de 8,3 por cada 100.000 habitantes, número que refleja una pequeña disminución respecto de 2010 (véase el gráfico 18). En ese contexto, todas las subregiones de América Latina y el Caribe presentaron un aumento de la tasa de homicidios, aunque con gran heterogeneidad. En Centroamérica y México se dio la peor situación y la tasa quintuplicó la media global, al mismo tiempo que los países del Caribe alcanzaron tasas de 25 por cada 100.000 habitantes, lo que significa que ocupan el tercer lugar entre las regiones con más violencia en el mundo. El promedio de América del Sur es resultado de dos situaciones diferentes: mientras que la Argentina, Chile y el Uruguay mostraban tasas menores que la media global, en el Brasil, Colombia y Venezuela (República Bolivariana de) dicha media se multiplicaba por una cifra entre tres y siete. En términos dinámicos, sin embargo, el mayor deterioro relativo se observó en el Cono Sur, donde la tasa aumentó más del 60%

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Después de la crisis de 2008 se produjo un gran crecimiento del mercado global de bonos. Las economías emergentes tuvieron una participación activa en este proceso, ya que su acervo total de emisiones internacionales aumentó de aproximadamente 500.000 millones de dólares en 2000 a aproximadamente 7 billones de dólares en 2016. Esto contrasta con el comportamiento de las economías desarrolladas, en la mayoría de las cuales se redujo el nivel de endeudamiento en el último período. Un rasgo novedoso de este proceso de endeudamiento fue el papel que jugó el sector privado, cuya importancia relativa como emisor de valores internacionales frente al sector gubernamental aumentó en todas las regiones en desarrollo.

El mayor endeudamiento del sector corporativo no financiero tiene tres consecuencias macroeconómicas para la región. En primer lugar, por encima de ciertos umbrales de deuda, los fondos obtenidos por las empresas no se destinan al financiamiento de inversiones productivas. En segundo lugar, se produce un cambio en la composición de la cuenta financiera de la balanza de pagos, en particular en relación con los flujos de portafolio. A partir de la crisis financiera global, los montos anuales acumulados de flujos asociados a la inversión en bonos, que son más sensibles a los cambios en el contexto externo, sobrepasan los vinculados con las operaciones de préstamo.

Un tercer efecto es el aumento de la fragilidad financiera. De acuerdo con la metodología de Minsky, en la que se distingue entre estructuras de financiamiento cubiertas (hedged), especulativas y Ponzi, de las cuales las dos últimas son las que implican una mayor fragilidad, la evidencia muestra un aumento de estas (como se observa en el gráfico 5), sobre todo en el caso de las empresas más activas en la emisión del mercado internacional de bonos. Del total de empresas que emitieron deuda en los mercados internacionales de bonos, el porcentaje de las que se encontraban en una situación Ponzi aumentó del 13,2% al 21,1% entre 2009 y 2015, y el de las que se hallaban en una situación especulativa, del 48,6% al 57,1%. Este aumento es un factor adicional de incertidumbre en torno a las tasas de inversión y crecimiento futuras en la región.

Dando continuidad al énfasis que la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha puesto en la igualdad desde 2010, y en concordancia con el propósito de no dejar a nadie atrás expresado en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en esta obra se analizan mecanismos mediante los cuales la desigualdad reduce la eficiencia dinámica de las economías de América Latina y el Caribe. Se analizan y miden los efectos de la desigualdad de acceso a la salud y a la educación en la productividad y los ingresos, así como las consecuencias de la desigualdad de oportunidades causada por la discriminación por razón de género o condición étnico-racial.

También se examina cómo estas desigualdades se reflejan en el territorio, la infraestructura y la dinámica urbana, generando costos no solo en términos de productividad, sino también de ineficiencia energética y deterioro del medio ambiente, lo que compromete las posibilidades de desarrollo de las generaciones presentes y futuras. Las restricciones impuestas por la desigualdad a la innovación y la creatividad son más intensas porque se internalizan en la cultura de los agentes, dando lugar a una cultura del privilegio en la que los muchos bienes públicos y derechos no son impersonales y parte importante de la población no accede a ellos. Esto debilita la confianza en las interacciones sociales y en las instituciones democráticas.

La CEPAL propone en este documento orientaciones estratégicas para aumentar la eficiencia dinámica de las economías latinoamericanas y caribeñas sobre la base de la igualdad. El desarrollo de capacidades y la construcción de Estados de bienestar son componentes centrales de un nuevo paradigma de desarrollo en el que la revolución tecnológica se ponga al servicio de un sendero de crecimiento bajo en carbono e intensivo en tecnología. En este contexto, aumentar la inversión pública y privada en torno a un gran impulso ambiental, mediante el que se diversifique la estructura productiva y se reduzca la heterogeneidad estructural, es una tarea urgente ante la velocidad los cambios que transforman la economía global y el aumento de la incertidumbre que los acompaña.

El centro de la estrategia para alcanzar un nuevo modelo de desarrollo sostenible con igualdad es avanzar en un cambio estructural progresivo mediante un gran impulso ambiental. El concepto de gran impulso (big push) propuesto por Rosenstein-Rodan (1960) se refiere a una estrategia de crecimiento económico que consiste en la coordinación de grandes inversiones que deben realizarse de manera simultánea en distintos sectores en un proceso coordinado e impulsado por la inversión pública21. En un marco de múltiples inversiones que, para ser viables, deben ser realizadas simultáneamente y contar con amplios mercados, la rentabilidad del conjunto de acciones depende de su complementariedad. Como esas inversiones tienen lugar en mercados con información imperfecta, los precios de mercado no pueden ser la única base para los cálculos de las decisiones de inversión. Por ese motivo, resulta necesaria la función orientadora y coordinadora de las políticas públicas.

Para avanzar mediante un gran impulso ambiental en los marcos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, el Acuerdo de París y la Nueva Agenda Urbana es necesario implementar políticas y crear y fortalecer instituciones que permitan un salto en el desarrollo económico orientado a diversificar la estructura productiva y gestionar de manera

Las políticas industriales y tecnológicas son fundamentales para alcanzar estos objetivos, pues de ellas depende el desarrollo de actividades y sectores basados en nuevas tecnologías, materiales y modelos de negocios. Esas políticas deben integrarse y coordinarse con acciones en otras áreas, como la impositiva, la regulatoria, la inversión pública, el financiamiento, la infraestructura y la educación. La jerarquización e implementación coordinada de los instrumentos de esas políticas es la esencia del gran impulso ambiental.

Las nuevas oportunidades de transformación productiva pueden surgir de la aplicación de las tecnologías digitales a la producción, así como del aumento de la densidad del tejido industrial basado en la redefinición de las tecnologías en uso y de la matriz energética. Algunos ejemplos son la gestión de ciudades inteligentes; la expansión del transporte masivo; el manejo de la biodiversidad; la recuperación de los territorios rurales; el manejo y aprovechamiento sostenible del agua dulce; el desarrollo de los biomateriales, y la producción de energías renovables, con el consiguiente desarrollo de sus cadenas de valor. Cada una de estas actividades es una opción de diversificación productiva en una agenda transformadora que genere las condiciones materiales para la inclusión social al mismo tiempo que oriente las inversiones en una trayectoria de crecimiento bajo en carbono.

La integración entre tecnologías es necesaria también para reducir la huella ambiental de la digitalización y desarrollar fuentes renovables de energía. La demanda de electricidad de las tecnologías digitales, particularmente de los grandes centros de datos, tiene un peso importante y creciente en el total de la demanda energética, y el alcance de sus efectos ambientales dependerá de con qué tipo de fuentes se satisfaga. Por otra parte, el desarrollo de fuentes renovables dependerá de los avances en la digitalización de sus sistemas productivos y redes de transmisión de corta y larga distancia. Una política industrial digital en la región debe priorizar tres áreas de desarrollo:

• La infraestructura de banda ancha, fija y móvil, para alcanzar niveles de penetración cercanos a los que presentan los países de ingreso medio de la OCDE y calidades cercanas a los estándares internacionales en términos de velocidad y latencia, así como servicios a precios competitivos.

La industria de las tecnologías de la información —hardware, plataformas, aplicaciones o datos— a fin de aumentar la oferta de calidad de proveedores de productos y servicios para la modernización digital de las empresas.

• Capacidades empresariales para la transformación digital de los modelos de negocios, productos y servicios.

Esa política industrial debe asegurar la sinergia entre los programas gubernamentales (nacionales, subnacionales y locales), promover las alianzas público-privadas y garantizar la transparencia y los mecanismos de evaluación y rendición de cuentas en los ámbitos de la inversión, la innovación y la regulación. El desafío institucional consiste en:

• Ampliar las estrategias de desarrollo digital —las agendas digitales— con políticas de transformación y especialización productiva, formación de recursos humanos e innovación tecnológica que presten atención a las microempresas y las pequeñas y medianas empresas.

• Transitar hacia modelos de regulación que generen incentivos para cubrir las nuevas necesidades de inversión en redes y consideren las características de la Internet de la producción en términos de nuevos modelos de despliegue, interoperabilidad, seguridad, protección de datos y privacidad.

• Desarrollar un mercado digital regional que permita aprovechar economías de escala y de red, mediante la armonización del espectro y de las regulaciones nacionales.

Las propuestas de políticas se sitúan en las esferas de la inserción internacional, la infraestructura y la regulación y las acciones de apoyo a la oferta y la demanda. Las políticas de inserción internacional deben conectar a la región a las redes tecnológicas internacionales y apoyar la transferencia de conocimientos y capacidades en áreas como las de los dispositivos, las redes de alta velocidad, las plataformas digitales y la integración de mercados. Se busca atraer las nuevas capacidades tecnológicas y empresariales necesarias para llevar a cabo los programas de especialización prioritarios mediante instrumentos de cooperación internacional, formación de recursos humanos, transferencia tecnológica, atracción de inversiones y redes de emprendimiento.

Índice de la obra 

Prólogo .– Capítulo I. La igualdad en el centro del desarrollo .– Capítulo II. Crecientes tensiones en la globalización .– Capítulo III. La vulnerabilidad externa obstaculiza el desarrollo y aumenta la desigualdad .– Capítulo IV. La desigualdad es ineficiente e insostenible .– Capítulo V. Desigualdades que segregan y deterioran: territorio y medio ambiente .– Capítulo VI. La economía política de la desigualdad y la cultura del privilegio .– Capítulo VII. Orientaciones estratégicas.

Este documento fue coordinado por Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), con la colaboración de Mario Cimoli, Secretario Ejecutivo Adjunto Interino.

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