jueves,7 julio 2022
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La oportunidad perdida para cuantificar la economía sumergida en España

DOMINGO CARBAJO VASCO
A pesar de la existencia de varias razones que dificultan la implementación de estadísticas para evaluar el tamaño de la economía sumergida, es imprescindible desarrollar algún aparato estadístico. Poseer estadísticas, en relación a la economía sumergida, facilitará la solución de algunos de sus problemas, así como el de otros fenómenos socio-económicos relacionados, en especial, el fraude fiscal. La Ley 11/2021, de 9 de julio, sobre Prevención y Represión del Fraude Fiscal, preveía el desarrollo de tales estadísticas pero, transcurrido casi un año desde su entrada en vigor, nada se sabe respecto de estos trabajos, por lo que podemos concluir que no existe voluntad política alguna de cumplir con tal mandato legal.

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  1. INTRODUCCIÓN.

Uno de los problemas esenciales para la implementación de Políticas Públicas tendentes a la reducción de la “economía informal” es la ausencia de estadísticas apropiadas acerca de la magnitud del fenómeno, con metodologías coherentes y contrastadas críticamente y, además, con posibilidad de ser comparadas (homogeneidad e histéresis) en el tiempo y con otras estadísticas internacionales.

Existen varias razones que explican estos problemas para los análisis de la “economía informal”, las cuales pueden resumirse como sigue:

    -1. La ausencia de un acuerdo consensuado respecto al propio perímetro de lo que se trata de medir. Así, para titular el concepto medible se utilizan expresiones muy variadas: economía sumergida, economía subterránea, economía negra, economía informal, “shadow economy”, etc.Ninguna de estas expresiones resulta coincidente entre sí y, además, genera, a su vez, dudas respecto a sus límites con otros vocablos; en particular, debería diferenciarse entre la llamada “economía ilegal”, es decir, aquella cuyos negocios operan con productos o servicios objeto de sanción penal (FERNÁNDEZ STEINKO, 2021), cuyo ejemplo prototípico es el comercio de drogas (pero que tampoco es tan sencilla de delimitar, especialmente, en el área internacional, verbigracia, porque la prostitución en algunos Estados está permitida, en otros, simplemente, tolerada y, en algunos, por el contrario, los clientes son objeto de sanciones penales) y las restantes “economías ocultas”, donde las regulaciones que se incumplen son de carácter administrativo (fiscales, de aportes a la Seguridad Social, de condiciones de trabajo, etc., pero que también manifiesta sus propios problemas de delimitación, caso de los Estados donde existen delitos fiscales).Asimismo, como sucede en Iberoamérica, se suele identificar “trabajo informal” con “economía informal”, cuando no es posible una equivalencia lineal entre las dos expresiones, verbigracia, si el que opera en la “economía informal” no es un trabajador dependiente sino un profesional y, más en unos momentos, en que la caracterización del trabajo como una relación dependiente está en crisis por el impacto de la digitalización (teletrabajo, “riders”, interfaces, etc.).

-2.Con independencia de que, si no hay acuerdo respecto del perímetro a medir, menos lo va a haber sobre la medición del contenido y las metodologías para cuantificarlo, cabe también señalar que, según donde pongamos el énfasis en el concepto, el aparato y la estadística serán muy distintos.De esta manera, si hablamos de “trabajo informal”, habrá que reconocer los innegables esfuerzos que la Organización Internacional del Trabajo, la OIT, ha desplegado para desarrollar estadísticas comparables mundiales en esta área, pero, lógicamente, tales actividades se traducirán en estadísticas laborales, con datos como el porcentaje del empleo informal respecto del trabajo formal; sin embargo, automáticamente, tal relevancia en lo social impedirá captar valores económicos de otro tipo, por ejemplo, su productividad, resultados que derivan de estadísticas económicas generales, las cuales se centran en otros parámetros, supuesto del porcentaje sobre el Producto Interior Bruto que representa la economía “oculta”.

-3.También es preciso citar que no se debe aceptar una identificación total entre dos variables, íntimamente relacionadas, pero distintas y con factores de generación y desarrollo relacionados pero diferentes, como son el valor del fraude fiscal y el de la economía oculta. La razón básica es que, como todos sabemos, la medición de algo tan versátil y conceptualmente tan difícil de cuantificar (así, ¿se incluye la planificación fiscal?) como es el fraude fiscal se haría todavía más ardua y compleja si, a su vez, utilizásemos sus estimaciones para tratar de cuantificarlo e identificarlo con algo, a su vez, tan etéreo como es la “economía sumergida”.

-4.Las complejidades que, una evaluación continuada y consistente de la economía sumergida o como quiera denominarse en un país y a lo largo de una serie temporal, tiene para cualquier Gobierno. Son cifras negativas, susceptibles de fuerte crítica política y, por otro lado, con escasas posibilidades de modificarlas en un corto período tiempo, por lo cual este tipo de datos estadísticos son fácilmente utilizables por los enemigos del Gobierno de turno.En otro orden de cosas, cualquier dato sobre esta economía “sommersa” (como se dice en italiano) o “oculta” se traduce otros rasgos negativos: fraude, explotación laboral, pobreza, exclusión social, baja productividad, emigración irregular, etc.Por todo ello, ningún Gobierno está, en principio, muy interesado en destinar recursos estadísticos y públicos a conocer, evaluar o cuantificar su importancia.

-5. Las propias características del sector a medir pues si los adjetivos que utilizamos son voces como “sumergida”, ”oculta”, “informal”, etc. es porque éstas reflejan adecuadamente que las personas y actividades económicas incluidas bajo tales rúbricas viven, en la medida de lo posible, al margen de cualquier análisis o estudio oficial, por lo que las posibilidades de obtener información directa y contrastable respecto de una economía “subterránea” o “oculta” no son, precisamente, muy altas.

-6. Por último, la ausencia de un consenso doctrinal acerca de las causas y razones que alimentan esta economía. De esta forma, difícilmente pueden llegar a un acuerdo las diferentes corrientes doctrinales en relación a la metodología que se debería aplicar para realizar estadísticas en este terreno, autores que, por ejemplo, en la senda de Hernando de Soto, consideren que la economía informal es, sencillamente, una respuesta desde la libertad a las regulaciones asfixiantes que, de todo tipo (impuestos, salarios mínimos, horarios de trabajo, licencias, etc.), nos imponen las autoridades estatales con las de aquellos que identifican esta economía como una especie de esclavismo moderno, de explotación laboral y de condiciones sociales muy negativas, visión típica de las posiciones sindicales, de la OIT.

Esta división ideológica sobre las causas y el papel de la economía sumergida en las sociedades modernas se multiplica cuando se trata de consensuar metodologías de cuantificación ya que los estudiosos más relevantes en este punto mantienen posturas irreconciliables en lo relativo a los métodos y herramientas utilizables para estimar  su relevancia socio económica.

Así, uno de los estudiosos clásicos en este terreno como FRIEDRICH SCHNEIDER (2020) siempre ha identificado la economía sumergida como aquel área de la actividad económica donde las transacciones solo se mueven mediante pagos en efectivo o signo que lo represente, precisamente, para eludir controles financieros, de capital y fiscales y por las grandes dificultades de “tracking” y seguimiento que tienen las operaciones monetarias; pero esta tesis no es aceptada por todos (por ejemplo, SANTOS RUESGA y CARBAJO VASCO, 2015, consideran tal postura como una burda representación de la teoría cuantitativa del dinero y que no todas estas actividades ocultas se hacen mediante pagos en efectivo); además, los cambios tecnológicos están haciendo cada vez menos representativa la oferta monetaria, M1, en la actividad económica.Obviamente, si no hay acuerdo en relación a cómo medir la actividad sumergida, tampoco lo habrá respecto de la metodología para cuantificar su relevancia en una nación y en un momento dado.

Todos estos factores explican la dificultad de consensos en lo relativo a la existencia de estadísticas de la economía subterránea pero también avalan su relevancia y necesidad si se quiere conocer el fenómeno y, en su caso, disponer de medidas para solucionarlo.

  1. SOBRE LA RELEVANCIA DE CUANTIFICAR LA ECONOMÍA INFORMAL.

En cualquier caso, a nadie se le escapa que, cualesquiera que sean las dificultades para ofrecer estadísticas consistentes en lo relativo a la economía informal, es imprescindible desarrollar algún aparato estadístico, cuya ejecución, con todos los problemas reconocidos, se aproxime a estimar su volumen, aunque solamente sea por lo siguiente:

1) Porque, en sociedades modernas y racionales, aquello que no es cuantificable, que no es evaluado, carece de interés científico y, sobre todo, no puede ser objeto de crítica ni, específicamente, de posibilidades de introducir medidas y herramientas para modular sus efectos.

2) Porque toda medida de Política Pública, de carácter fiscal o no, que trate de operar sobre este universo “informal” o “oculto”, solo puede diseñarse con cierta calidad o acierto si, previamente, se dispone de información acerca de tal volumen; es más, solamente podrán ajustarse tales medidas si se puede estimar el impacto de la herramienta pública en el universo afectado, junto con la necesidad de conocer la propia eficacia de la medida.

3) Porque solamente con datos es posible aplicar el método científico de “prueba y error”.

4) Porque disponer de estadísticas en este terreno facilita, asimismo, la información y el seguimiento de otras variables de interés político, social y económico, en nuestro caso, de la evolución del fraude fiscal. Por otra parte, las estadísticas de economía informal mejoran la disponibilidad de otros datos cuantitativos de interés y se retroalimentan con otras informaciones, potenciando mutuamente la calidad de la información estadística de un país.

Por ello, es preciso seguir insistiendo en la relevancia de construir un aparato estadístico, cuyos parámetros midan, directamente, la economía sumergida o, al menos, de un elenco de encuestas que lo hagan indirectamente.

Por último, poseer estadísticas en relación a la economía sumergida facilitará el conocimiento del fraude fiscal y de sus datos en la jurisdicción fiscal estudiada, dadas las relaciones íntimas entre esos dos factores (aunque complejas y no estimables directamente) y la posibilidad de interrelacionar ambas estadísticas.

  1. LA OPORTUNIDAD DE LA LEY 11/2021, DE 9 DE JULIO, DE MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y REPRESIÓN DEL FRAUDE FISCAL EN ESPAÑA.

Por ello, en el marco de una Ley, cuyo objetivo fundamental era, según se señala en los párrafos primero y segundo de su Preámbulo, I:

Esta Ley contiene modificaciones en diversas normas, principalmente en materia tributaria, con una finalidad doble. Por una parte, para proceder a la incorporación del Derecho de la Unión Europea al ordenamiento interno en el ámbito de las prácticas de elusión fiscal. Por otra, para introducir cambios en la regulación dirigidos a asentar unos parámetros de justicia tributaria y facilitar las actuaciones tendentes a prevenir y luchar contra el fraude reforzando el control tributario.

En un contexto en el que la globalización de la economía, los nuevos modelos de negocios y la aparición de avances tecnológicos disruptivos están suponiendo importantes retos, la prevención y lucha contra el fraude fiscal exigen de una estrategia integral que además de un marco legal apropiado incluya una Administración Tributaria dotada de los medios necesarios para optimizar sus resultados. Ello hará necesario que las modificaciones legales aquí contenidas deban de acompañarse de determinadas medidas organizativas y operativas que, adecuando a la Administración Tributaria del Estado, esto es, Agencia Tributaria, Dirección General de Tributos y Tribunales Económico-Administrativos, al contexto económico, la sitúen al nivel de los países más avanzados.

Se abrió una magnífica oportunidad para desarrollar los precitados trabajos estadísticos y, por esta razón, resulta digno de alabanza lo dispuesto en su disposición adicional cuarta, la cual indica textualmente:

Evaluación de la economía sumergida en el Estado español.

Uno. Se encomienda al Gobierno para que encargue a expertos independientes la elaboración de un análisis y evaluación oficial de la economía sumergida en el Estado español, del fraude fiscal y laboral y de la elusión fiscal, desagregado por territorios, sectores económicos e impuestos.

Dos. El informe a que se refiere el número anterior será presentado y debatido por las Cortes Generales y, dentro de su ámbito geográfico y competencial, si lo estiman oportuno, en los Parlamentos autonómicos, que podrán promover las medidas correctoras oportunas. Dichas medidas comprenderán las modificaciones organizativas, los medios humanos y materiales necesarios, y las fórmulas de coordinación y colaboración entre administraciones tributarias precisas para conseguir los objetivos anuales y plurianuales de reducción del fraude y la economía sumergida. Los resultados de las medidas adoptadas serán fiscalizados periódicamente por las Cortes Generales a través de un modelo estándar que deberá contener información homogénea de los resultados para observar su evolución con el siguiente estudio oficial.

Pues bien, transcurrido prácticamente un año desde la entrada en vigor de la citada Ley 11/2021, no es solo que no se disponga de tal informe, sino que no hay ninguna información por parte del Ministerio de Hacienda y Función Pública o de la Agencia Estatal de Administración Tributaria que plantee medidas para crear o implementar la Comisión de estudiosos y técnicos dispuestos a redactarlo o el estado de la cuestión.

Es más, conviene señalar el escaso interés que la doctrina tributaria ha dedicado al cumplimiento de esta medida legal y la ausencia de debate mediático en este punto, solicitando, pidiendo su cumplimiento o, al menos, preguntado acerca de su estado de implementación.

En suma: no hay voluntad política alguna de cumplir con este mandato legal y las estadísticas “oficiales” sobre economía sumergida y fraude fiscal, distintas o interrelacionadas, seguirán viviendo en España el sueño de los Justos.

DOMINGO CARBAJO VASCO

De interés

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